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在人口达峰并转负的不可逆趋势下，老龄化程度不断加深，劳动人口逐年缩减。从供给侧看，人口问题对经济增长的影响愈加突出，导致经济潜在增长率不断下降。但在中国城乡、计划与市场双二元转型国情下，劳动力市场扭曲仍是常态现象，存在巨量闲置和低利用劳动力，带来巨大的经济产出损失。经过测算，若大力推进劳动力要素市场化改革，剩余劳动力的释放将带来年均0.75%以上的新增长潜能，对经济增长稳定在合理区间具有重要意义。

一、中国农村和城镇闲置和低利用劳动力规模在2亿人以上

农村农业方面，2021年中国人均GDP为1.26万美元，就业人数为7.5亿人，其中农业就业1.7亿人，农业就业比例为22.87%，而可比参照国家（人均GDP在1-1.5万美元）的加权农业就业比例约为9%，中国存在13.87%的扭曲差值，乘以总就业人数，则农业生产领域剩余劳动力10345万人；从城市化水平来看，中国城镇化率为64.70%，参照国家加权城镇化率为76.78%，城市化水平差值乘以总人口141260万，则在农村中存在剩余人口17766万人。国有企业及行政事业单位国有企业方面，相较民营企业，国有企业在融资利率、无偿划拨土地及经营环境等方面都具有无法比拟的竞争优势，但经营效率远低于民营企业。以全国规模以上工业企业为例，2021年国有企业和民营企业每百元资产实现的营业收入分别为65.7元和133.9元，人均营业收入分别为142.2万元和264万元，国有企业经营效率和人均产出水平基本为民营企业的一半左右。根据财政部数据，截至2020年国有企业职工人数约为3511万人，若国有企业在各种竞争优势基础上，达到与民营企业相同的经营产出能力，则推算需释放冗员至少1750万人。行政事业单位方面，目前缺少精确的职工人数统计数据，根据国家统计局城乡一体化住户调查数据，在2021年全国常住从业人员中，公职人员和事业单位人员占比分别为1.8%和5.2%，可估算总体人员规模约为5226万人。根据美国劳工局数据，美国政府工作人员数量为2168万人（与中国财政供养口径基本一致）。人员规模是否合适，不仅要考虑“官民比”，还要从经济视角考虑该部分财政供养人员在经济发展中的贡献及行政效率。因此，从单位GDP财政供养人数，即财政供养人口与GDP比值来看，中、美两国每百万美元GDP财政供养人数分别为2.95人和0.93人，中国约是美国的3.2倍。综合考虑“官民比”和经济效率，中国行政事业单位冗员规模至少在1500万人。

二、造成剩余劳动力的深层次原因

不同于完全的一元市场经济国家，中国市场化改革并未完成。劳动力要素配置存在深层次的体制性扭曲，且难以通过市场主体追求利益最大化的行为进行完全纠正。一是阻碍人口迁移的一系列障碍性体制。长期以来，在严格的户籍管理制度下，城乡享受着差异化的子女教育、医疗、养老及社保等公共服务，农村土地和住宅没有明确的退出机制，农民无法获得财产性收入缓解进城的高成本支出。二是国有企业及事业单位预算软约束体制。国有企业虽然具备一定程度的经营效益导向，但预算软约束问题仍广泛存在。用工方面，“铁工资、铁饭碗”演变为“能进不能出、能上不能下”，国企合同制变成固定制，工资收入与绩效脱钩，一定程度上仍是大锅饭；事业单位相较国有企业问题更加严峻，缺乏员工绩效及工资考核机制。三是社会管理组织用人及工资无约束。社会管理组织编制和定岗准入数量不受市场约束，完全根据自身需要和意愿制定计划，具备扩张偏好，且一般无法解雇工作人员，冗余职工退出困难；工资水平由中央人社、行政和各级政府决策确定，各级人民代表大会对支出预算缺乏约束力。

三、剩余劳动力带来的产出损失及其大力度改革的增长潜能

大量闲置和低利用剩余劳动力意味着资源的浪费和产出损失，2021年城镇居民人均收入水平为47412元，农村人均收入水平为18931元，如果将城镇化水平差异下的农村剩余人口17766万人乘以（47412元-18931元），则居民收入损失为50599亿元。另一方面，如果对闲置和低效率剩余劳动力导致的产出损失加以市场化配置和释放，则可将其视为能释放于经济增长的生产、消费方面的未来经济增长潜能。根据东北财经大学国民经济工程实验室测算，2.12亿剩余劳动力，除去自然退休及去世因素，未来十五年将带来年均1.4%的满负荷劳动力增长速度。假设劳动力要素在GDP增长中的贡献水平从0.40提升到0.60，则剩余劳动力的释放将带来年均0.7%左右以上的新增长潜能。

四、劳动力要素市场化改革的对策建议

畅通城乡劳动力流动，构建全国统一劳动力要素市场，可以有从如下方面入手。一是建立全国统一的居住证制度。逐步剥离户籍制度的福利分配功能，试点推广以经常居住地为基础、身份证代码为唯一标识的居住证制度。居住证持有人与当地居民享有同等的基本公共服务，并可依照当地标准行使公民选举权、被选举权等各项基本权利。二是由限制人口流动向服务人口流动转变，由人口控制向公共服务管理转变。在城市土地供给、财政保障方面应当建立有利于人口流动的公共服务政策体系，对人口大量流入地区，在基本公共服务用地、住房用地等方面，应当进行重点支持保障，着力降低新市民的生活和居住成本；在财政资源方面，加大教育、医疗、养老等基础设施投入，将基本公共服务与常住人口数量挂钩，将财政转移支付与人口流动相适应，加大人口流入地在公共服务方面的财政转移支付。三是推动城乡一体化建设，实现人口、资本、技术的双向流动和置换。一方面，推动城乡一体化建设，对农村教育、医疗等基础公共服务建立指标化评价机制；通过更加优越的条件吸引更多年轻教师、医生进入农村，学生教师比、人口医生比不能低于当地城镇平均水平；建立城乡教师、医生定期交流机制，促进农村教育医疗等生活环境不断完善。另一方面，在农村土地集体所有的原则下，放开土地使用财产权交易，可以以价入股、委托代管、抵押融资及转让，保障农民摆脱土地粘性对人口流动的束缚；充分放开交易市场，在全国范围内均可以统一、平等地自由交易，城市中具备资金、技术及退休兼业的投资者同样可以进行自由交易，实现要素在城乡之间的双向流动融合。

五、优化体制内劳动力配置，提升人力资本效率

一是大力推进国有企业冗余人员和效率改革。在用工上能出能进，根据企业发展目标，通过战略解码，将员工合理分配至部门和岗位，实现定岗定员效能化，大力减人增效。在人事上能上能下，通过推进任期制和契约制管理，建立职业经理人制度，逐步实现市场化选人用人和退出机制，以职业经理人市场化评价助力员工优化和整体效率提升。在收入分配上能增能减，增强外部竞争性，将工资水平与同类企业平均水平、同行业平均水平横向比较，与绩效考核全面挂钩，将工资总额增长率、人力成本总额增长率与经济指标和经营概况挂钩，将市场化标准和绩效考核作为收入分配依据。二是持续推进事业单位分类改革。首先，明确分类，在中央对事业单位分类标准下，对地方功能定位模糊的事业单位，深入调研，制定明确法律依据，通过引入第三方评价机构等方式保证分类的中立性和科学性。其次，分类推进改革，鼓励事业单位企业化或民营化，将其转变为自主经营、自负盈亏的市场经济主体；对医疗等单位进一步强化公益化属性；对涉及国家前沿技术研发的科研院所严格编制、保障资金、健全激励机制，少花钱多出成果，防止套骗科研经费；对省直编制20人以下、市直编制10人以下、县直编制3人以下的规模小、职能弱单位全面撤销合并，对职能相同或相近单位进行优化整合，按整合后的职责任务制定人员规模，原则上在编人员只出不进。三是加大对行政部门人员编制和预算的约束监督。编制人数应当与当地人口、经济产出规模挂钩，工资、非货币性福利等总体收入水平不得超过当地平均水平。继续推进省直管县、乡财县管等减少行政层级的改革，政府机构定岗定员、精兵减政。政府全口径财政收入不得超过GDP的30%，应当将其作为一条人大审议的红线，否则追究行政负责人责任。实施政府财政预算体制现代化制度，由人大审议监督、社会舆论监督、上级审查监督，真正形成各级政府财政收支的硬约束机制。

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